應(yīng)對(duì)地方債風(fēng)險(xiǎn)，亟需“一攬子化債方案”
據(jù)估算，若全部城投債務(wù)轉(zhuǎn)化為地方一般債，地方政府可節(jié)省近19%的利息支出。在關(guān)于中央是否需要加杠桿的問(wèn)題上，我們的觀點(diǎn)是需要加。對(duì)是否要用于支持債務(wù)置換化債的問(wèn)題，我們認(rèn)為可以酌情考慮。但長(zhǎng)期還是要逐步推動(dòng)政府間財(cái)政體制改革，提高中央政府支出在公共預(yù)算支出中的占比；推動(dòng)投資驅(qū)動(dòng)型經(jīng)濟(jì)向消費(fèi)驅(qū)動(dòng)型經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變，激發(fā)經(jīng)濟(jì)新動(dòng)能。
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2023年6月26日國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于2022年中央決算的報(bào)告》，其中強(qiáng)調(diào)要“堅(jiān)決遏制隱性債務(wù)增量。督促地方落實(shí)主體責(zé)任，統(tǒng)籌各類化債資源，增強(qiáng)市縣償債能力，逐步化解隱性債務(wù)存量。”7月24日中央政治局會(huì)議進(jìn)一步提出，要“有效防范化解地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，制定實(shí)施一攬子化債方案”。
今年以來(lái)，由于財(cái)政收支壓力加大、城投嚴(yán)監(jiān)管持續(xù)以及非標(biāo)等違約事件頻發(fā)，地方政府債務(wù)問(wèn)題屢次成為市場(chǎng)討論的熱點(diǎn)，化債進(jìn)入攻堅(jiān)期。融資成本高、利息負(fù)擔(dān)重，以及稅收、土地出讓收入雙降導(dǎo)致償債能力下滑，是當(dāng)前城投平臺(tái)和地方政府面臨的主要困難，而投資端和負(fù)債端收益、期限不匹配是城投平臺(tái)的根本問(wèn)題。雖總體風(fēng)險(xiǎn)可控，但化債難度不小，隱債清零不易，需要盡快走出“規(guī)模擴(kuò)張-化解-規(guī)模仍然擴(kuò)張”的循環(huán)。
我們以財(cái)政部提出的六種化債方式為出發(fā)點(diǎn)，梳理了過(guò)去地方政府對(duì)于化解隱性債務(wù)的探索，同時(shí)也涵蓋了另外一些有過(guò)成功案例的化債方式。除了地方債置換，以往地方化債主要通過(guò)金融機(jī)構(gòu)介入、國(guó)有企業(yè)支持、城投平臺(tái)市場(chǎng)化整合和轉(zhuǎn)型、財(cái)政直接償還等形式來(lái)實(shí)現(xiàn)按期償還債務(wù)、降成本、優(yōu)期限或隱債顯性化。但2014年以來(lái)的化債過(guò)程也反映出一些問(wèn)題：在嚴(yán)控增量方面，一定要抑制道德風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題；要加快推動(dòng)城投平臺(tái)轉(zhuǎn)型，從根本上防新增；政府似乎一直沒(méi)有擺脫缺錢的困擾；由于區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展和財(cái)力分布不均，應(yīng)該加強(qiáng)對(duì)區(qū)縣城投平臺(tái)和財(cái)政運(yùn)行情況的實(shí)時(shí)監(jiān)控和跟蹤；隱債化解道阻且長(zhǎng)，需要持續(xù)低利率的貨幣環(huán)境保障。
從化解隱債下的財(cái)政選擇來(lái)說(shuō)，當(dāng)前我國(guó)最適合加杠桿的是政府部門。不過(guò)，長(zhǎng)期以來(lái)我國(guó)政府債務(wù)結(jié)構(gòu)不合理的問(wèn)題彰顯：中央政府杠桿率偏低，而地方政府杠桿率明顯偏高、融資成本偏高。我們估算，若全部城投債務(wù)轉(zhuǎn)化為地方一般債，地方政府可節(jié)省近19%的利息支出。如此可以很大程度上抵消土地出讓收入下降帶來(lái)的影響，政府部門的債務(wù)結(jié)構(gòu)也將得以優(yōu)化。可見，一些專家學(xué)者建議中央政府“兜底”地方債有一定理由。在關(guān)于中央是否需要加杠桿的問(wèn)題上，我們的觀點(diǎn)是需要加。對(duì)是否要用于支持債務(wù)置換化債的問(wèn)題，我們認(rèn)為可以酌情考慮。
對(duì)于一攬子化債方案，我們的猜想是：（1）短期：調(diào)動(dòng)政策行、國(guó)有行等金融資源，或許這是這輪化債的主力；盤活國(guó)有資產(chǎn)；可能確定新一批建制化縣試點(diǎn)，并將試點(diǎn)范圍從縣區(qū)擴(kuò)大至市一級(jí)，在已有限額里批準(zhǔn)新發(fā)行一批再融資專項(xiàng)債用于弱資質(zhì)平臺(tái)債務(wù)置換，預(yù)計(jì)不超1萬(wàn)億元；省級(jí)統(tǒng)籌，有效督促各地化債，加強(qiáng)對(duì)區(qū)縣城投平臺(tái)和財(cái)政運(yùn)行情況的實(shí)時(shí)監(jiān)控和跟蹤；讓化債進(jìn)度和地方政府績(jī)效考核掛鉤。（2）中期：盡量推進(jìn)不符合要求的平臺(tái)進(jìn)行市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型、符合要求的部分隱債顯性化，地方債的前門可以開得更大；可考慮適時(shí)發(fā)行1萬(wàn)億左右特別國(guó)債；年度預(yù)算新增赤字時(shí)，持續(xù)提高國(guó)債占比。（3）長(zhǎng)期：逐步推動(dòng)政府間財(cái)政體制改革，提高中央政府支出在公共預(yù)算支出中的占比；推動(dòng)投資驅(qū)動(dòng)型經(jīng)濟(jì)向消費(fèi)驅(qū)動(dòng)型經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變，激發(fā)經(jīng)濟(jì)新動(dòng)能。（財(cái)富中文網(wǎng)）
作者鐘正生為財(cái)富中文網(wǎng)專欄作家，平安證券首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家
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編輯：劉蘭香
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